Planlama.Org - Şehir Plancılarının haber portalı

Kalkınma Ajanslarına Yönelik Tartışmalı Konular ve Eleştirel Yaklaşımlar

Kalkınma Ajanslarına Yönelik Tartışmalı Konular ve Eleştirel Yaklaşımlar

Hem İBB sınıflandırmasının hem de BKA’ların bölgesel politikaların geliştirilmesi ve kalkınma stratejisi yaratma gereğiyle hayata geçirilmesi, ülkemiz için olumlu bir gelişme olarak kabul görürken, beraberinde getirdiği bir takım endişe ve eleştiriler de tartışma konusu olmuştur. Özellikle son kurulan ajanslardan İstanbul Kalkınma Ajansı’nın yönetim yapılanması ve İstanbul’un finans merkezi olması hedefiyle yola koyulması, dikkatlerin diğer yeni ajanslardan çok bu kente çekilmesine yol açmıştır. Geldiğimiz bu noktadan hareketle, ülkemiz ve dünya gerçekleriyle bir arada düşünüldüğünde İstatistiksel Bölge Birimleri ve Kalkınma Ajansları’na yönelik temel endişe ve eleştiriler şu şekilde özetlenebilir:

* İstatistiksel Bölge Birimleri’nin tanımlanmasında kullanılan nüfus, bölgesel kalkınma planları, illerin sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralaması, temel istatistiki göstergeler ve coğrafi konum gibi temel faktörlerin, bugün için yeniden gözden geçirildiğinde, İstatistiksel Bölge Birimi ayrımlarının kendi içinde birtakım tutarsızlıklar taşıdığı anlaşılmaktadır. Özellikle Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın kurulacağı Düzey 2 birimlerinin merkez kentleri ile bulundukları düzey içindeki diğer kentler arasında ortaya çıkan bu durum, 26 adet Düzey 2 biriminin 7’sinde (Aydın, Trabzon, Malatya, Erzurum, Şanlıurfa, Mardin ve Ağrı Alt Bölgeleri) net olarak gözlemlenebilmektedir. Bu 7 birimin her birinde, sosyo-ekonomik gelişmişlik, temel istatistiki göstergeler ve çevresel bağlantılar yönünden üstün kentlerin, merkez kent olarak kabul edilmemiş olması ve asıl belirleyici kriterin il nüfusları olması bu konudaki tartışmaların kaynağını oluşturmuştur. Örneğin;

TRA2-Ağrı Alt Bölgesi’nde merkez kent olarak belirlenen Ağrı ili sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralamasında 81 il içinde 80. sırada yer alırken, diğer tüm iller görece üstün niteliktedirler (Tablo 3). Bu durum kent merkezleri arasındaki benzer bir gelişmişlik sıralamasında –Ardahan Merkez dışında- da aynıdır (Tablo 4). 

Tablo 3. Ağrı Alt Bölgesi ve İllerinin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamaları, 2003 (DPT, 2003)

 

 Tablo 4. Ağrı Alt Bölgesinde Merkez İlçelerin 81 İl ve 872 İlçe İçerisindeki Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Durumu (DPT, 2004)

* Yerele ve bölgeye odaklanan bir rekabet süreci tariflenirken, bu rekabet ortamına uyum sağlayabilen bölgelerin öne çıkması, uyum sağlayamayanlarınsa geri planda kalması, küreselleşmenin coğrafi alanlarda yarattığı eşitsizliklerin artması gibi güçlü olasılıklar doğurmaktadır (Erzi, 2005; Bal, 2007; Yılmaz ve diğ., 2007).

* Kuruluş amaçları arasında bölgeler arası gelişmişlik farklılıklarının azaltılması olan Kalkınma Ajansları’nın, kendini eşitsizlikler üzerinden var eden küreselleşme sistemi içinde nasıl duracağı ve bir yanda birbiriyle yarışan bölgeleri var ederken, diğer yandan bölgeler arasındaki farklılıkların nasıl eritileceği, merak konusu olmaktadır (Erzi, 2005; Bal, 2007).

* Örgütlenme yapısı bakımından kamu, özel sektör ve STK biçiminde üçlü bir yapıda, devletin düzenleyici olması beklenirken, sermayeyi elinde bulunduran yerli ve yabancı özel sektörün, yatırımlara yön verici olması ve kamu yararını ne ölçüde gözeteceği önemli bir soru işareti doğurmaktadır. Geçmiş tecrübeler, sermayenin bu süreçte yön verici olacağını, diğer taraftan yönetsel aktörlerin her koşulda eşit temsil imkanına sahip olamayacağını göstermektedir (Bal, 2007).

* Tabandan tavana bir yerel örgütlenmenin ifadesi olarak ortaya çıkan Kalkınma Ajansları’nın merkezi yönetim ile bağının net bir biçimde tariflenmediği ve yasada DPT tarafından koordine edilen taşra birimleri olarak aktarılması, hem yaratabileceği yetki karmaşası, hem de sürecin aktörler tarafından istenilen yöne çekilebilmesine olanak verecek açık kapılar barındırmaktadır (Güler 2006; Alıcı 2006, Akt: Bal, 2007; Erzi, 2005).

*  Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın kuruluş kanunu metinlerinde “bölge” kavramının pek çok kez kullanılmasına rağmen, kanun başlığından (5449 Nolu Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun) düşürülmesi ise, bölge kavramının demokratik bir biçimde ele alınmadığı eleştirilerini doğurmakta ve ülkede AB dayatmalı bir eyalet sistemi gayreti olduğu şüphelerini dillendirmektedir. Ancak bu yöndeki eleştirilerin planlama anlayışından kopuk, salt siyaset tabanlı bir zeminde ifade edilmesi, yetersiz bir ifade şekli olarak da düşünülmektedir.

*  Günümüz Türkiye Planlama Hiyerarşisi içinde her plan, eğer bir üst planı “varsa” ona uymak zorunda ve eğer “yoksa” bağımsız bir şekilde ele alınabilmektedir. Hiyerarşiyi temelinden sarsan bu “keyfilik” imkanı nedeniyle ve bölge ölçeğinde gelişmenin sürekli ötelenen bir planlama adımı olarak idare edildiği merkezi yönetim anlayışı içinde, bölge planları ile benzer bir misyon yüklenen Kalkınma Ajansları’nın bölgesel gelişme politikalarının nasıl bir arada faaliyet göstereceği sorusu, yanıt bekleyen temel sorulardan biridir.

Fiziki ve sosyal avantajlara sahip bölgelerde kurulacak Kalkınma Ajansları’nın gelir, bilgi birikimi, yeterli teknik personel ve politik güç gibi birçok avantaja sahip olacakları ve oluşacak yapısal güçleri düşünüldüğünde, kuruldukları bölgelerin zamanla daha da çekici hale gelmesi kaçınılmazdır. Bunun sonucunda tıpkı kalkınmada öncelikli yöreler ve teşvik politikalarında olduğu gibi; yatırımcı, kendisine birçok kolaylık sağlanmasına rağmen dezavantajlı bölgelere gitmek istemeyecektir. Bunlar arasında dezavantajlı bölgelerde yatırım gerçekleştirecek olanların çeşitli teşvikleri de arkasına almasına rağmen, diğer bölgeler ile rekabet etmekte çok zorlanacağı açıktır (Yılmaz ve diğ., 2007). Böylece, başta İstanbul ve İzmir Kalkınma Ajansları olmak üzere, bölgesel gelişmede hız kazanacak yapılanmalar gelişmiş kent merkezleri ve yakın çevrelerinde görülecektir.

Ajansların gelir kaynaklarından sadece merkezi bütçeden ayrılan kısmı nüfus, gelişmişlik düzeyleri ve performans değerlendirmesi ölçütlerine göre paylaştırılacaktır. Ölçütlerin dengeyi sağlayacak yeterlilikleri olsa bile; Türkiye üzerinde bu ölçütlere konu olan değerlerin dengesiz dağılımının çeşitli zorlukları ortaya çıkartacağı düşünülmektedir. Örneğin; ülkenin en gelişmiş bölgesi olan İstanbul İli’nin tek başına kuracağı Kalkınma Ajansı’nın hizmet edeceği nüfus, en geri kalmış bölgeler olan Doğu ve Güneydoğu Anadolu’da kurulacak 7 ajansın hizmet edeceği toplam nüfusla neredeyse aynıdır. Gelişmişlik düzeyi ölçütüne göre denge sağlanmaya çalışılırken, nüfus ölçütünün bu durumu bozma tehlikesi her halükarda olasıdır (Yılmaz ve diğ., 2007).

Kalkınma Ajansları’nın diğer gelir kaynaklarını sağlayacak olan Belediyeler, il özel idareleri, sanayi ve ticaret odaları ve çeşitli fonlardan gelecek kaynaklar ortak bir havuzda toplanıp çeşitli ölçütler esas alınarak dağıtılmayacak, doğrudan bulunduğu yörenin bağlı olduğu ajansa aracısız olarak aktarılacağından, geri kalmış bölgelerdeki ajansların kamu kaynaklı gelirleri, gelişmiş bölgelere oranla oldukça düşük kalacaktır. Ayrıca kanunun verdiği yetkilerle, çeşitli faaliyetlerden gelir elde edecek ajanslardan gelişmiş bölgelerde olanlarının, güçlü uluslar arası ilişkileri sayesinde çeşitli fonlardan alacakları paylar da kamu kaynaklı gelirlerine eklenince, diğer bölge ajansları ile aralarında azımsanmayacak bir gelir farkı oluşacaktır. Bu şekilde ortaya konacak bir gelir dağılımının; ajansların gelişmişlik farklılıklarını azaltıcı değil, aksine körükleyici etki yaratacağı açıkça görülmektedir (Yılmaz ve diğ., 2007).

*  Ajansların genel yapılarına bakıldığında bazı temsil sorunları göze çarpmaktadır. Tek ilden oluşan bölgelerdeki ajanslarda sivil kesimi temsil için Yönetim Kurulu’na seçilecek üye sayısı 3 olarak belirlenmekte, fakat özel sektör ile sivil toplum kuruluşları arasında nasıl paylaşılacağı belirtilmemektedir. Özel sektörün bir şekilde ticaret ve sanayi odaları vasıtasıyla temsil edildiği kabulünden yola çıkılırsa, söz konusu 3 üyenin de özel sektörden seçilmesi durumunda sivil toplumun temsil edilemeyeceği bir yapı ile karşılaşmak mümkündür. Çok ilden oluşan bölgelerdeki ajanslarda ise Yönetim Kurulu’nda özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarını temsilen kimse bulunmamaktadır. Bu noktada odaların veya meslek örgütlenmelerinin sivil toplum kuruluşu olarak algılanması yüzünden sivil toplumun çok ilden oluşan yapılarda temsil edilemeyeceği gerçeği ortaya çıkmaktadır. Bu durum, kalkınma ajanslarının yapılandırılmasında ekonomi ağırlıklı bir temsil sisteminin benimsenmiş olduğunu ortaya koymaktadır (Yılmaz ve diğ., 2007). Benzer bir durum, ajansların kuruluş kanunu metinlerinde sosyo-kültürel ve ekonomik gelişmeyi kendi içinde barındıran “bölgesel kalkınma” ifadesi yerine “ekonomik kalkınma” vurgusuna yer verilmesiyle su yüzüne çıkmaktadır. Bu vurgu sadece planlamanın yerel dinamiklerinden toplumsal ve çevresel değerleri göz ardı etmekle kalmayıp, bütüncül bir bölgesel kalkınmadan çok, içsel büyümenin yatırımcı çekmek ve uluslar arası fonlardan yararlanmak adına kullanılacağı düşüncesini yaratmaktadır. Kanun metninde “sosyal gelişme” kavramından sadece bir kez bahsedilmesi, “çevre” veya “doğa” kavramlarına ise hiç yer verilmemiş olması, bu düşünceyi kuvvetli kılan göstergelerdir.

*  Kalkınma ajansları kuruluş kanununda yapılan bir değişiklikle GAP Bölge Kalkınma İdaresi, kendi bölgesinde kurulacak üç kalkınma ajansının (Gaziantep, Diyarbakır ve Mardin Kalkınma Ajansları) koordinasyonundan da sorumlu olacak ve DPT’nin belirleyeceği usul ve esaslara göre bu görevini yürütecektir. Geçtiğimiz günlerde her üç ajansın da kurulduğu düşünüldüğünde, bölgedeki kalkınma ajanslarının üzerinde yetkin bir yapı daha olacak ve bölgedeki GAP faaliyetlerinin kalkınma ajansları ve GAP Bölge Kalkınma İdaresi arasında nasıl paylaşılacağı ve uygulanacağı yanıt arayan en önemli sorulardan biri olacaktır. Merkezi ve yerel yönetimler arasında konumlanan Kalkınma Ajansları’nın üzerinde yer alan bu yeni İdare ile birlikte hareket kabiliyetlerinin de sınırlanacağı düşünülmektedir. Ayrıca benzer bölgesel gelişme planlarının yapıldığı DAP (Doğu Anadolu Ana Planı) ve DOKAP (Doğu Karadeniz Ana Planı) bölgelerinde de, benzer üst yapılanmaların düşünülmesi kaçınılmazdır. Sonuçta bu tip bir yapılanma, benzer bölgesel planlama çalışması yapılmamış bölge birimlerinde kurulacak Kalkınma Ajansları’nın yapılanmaları ile farklı gelişeceğinden, ülkemizdeki kalkınma ajansları kendi içinde tutarlılığını yitirecek bir yapılanma modeliyle, eleştirilerin odağında yer alacaktır. Bu nedenle, İBBS-II düzeyinde kurulacak ajansların kendi aralarında koordinasyonunu sağlamak amacıyla; sadece GAP bölgesinde değil, Türkiye’nin tamamında İBBS-I düzeyinde kurulacak bölgesel yapılar, DPT’nın dengesiz kalkınma sorununa getireceği etkin çözümlerin uygulanmasında ve ajansların birbirleriyle gereksiz rekabetinin engellenmesinde büyük katkılar sağlayabilir (Yılmaz ve diğ., 2007).

*  Kalkınma Ajansları Kanunu’nun neden olduğu farklı yapılanmalardan bir diğeri ise yine İstanbul’da kurulmuş olan ajanstır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun İstanbul ve Kocaeli’ne özel olarak getirdiği düzenlemeyle, bu illerdeki büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırı olarak belirlenmiştir. Bunun sonucunda İstanbul İl Özel İdaresi, 5302 sayılı Kanun’da tanımlanan görevlerinden belediye sınırı dışındakileri İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne devretmek zorunda kalmıştır. Ancak; hem İl Özel İdaresi’nin, hem de Büyükşehir Belediyesi’nin faaliyet alanının tüm il sınırını kapsaması, ikili bir yapı oluşturmuştur. Bunlara ek olarak İstanbul il sınırları içerisinde yetkili olacak ve bu iki kurumun da üzerinde yer alacak İstanbul Bölgesel Kalkınma Ajansı’nın kurulması, ortaya üçlü bir yapı çıkaracaktır.  İstanbul il sınırı içerisinde farklı kanunlarla çeşitli yetkilere sahip olmuş üç kurum arasında iyi bir işbirliği ve koordinasyon olmazsa, büyük bir yetki karmaşasının çıkması kuvvetle muhtemeldir (Yılmaz ve diğ., 2007). Özellikle planlama anlamında Stratejik, Bölge ve üst ölçekli fiziki planların hazırlanmasında üretilecek İstanbul özelindeki bölgesel politikaların, hangi görev paylaşımlarıyla yapılacağı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi, İstanbul Kalkınma Ajansı ve ilgili bakanlıklar arasında çözüm bekleyen diğer bir önemli problem başlığı olarak öne çıkmaktadır.

Kalkınma ajansları ülke genelinde her ne kadar homojen bir yapıda ve dengeli bir şekilde dağılmış olsalar da, İstatistiki Bölge Birimlerinin oluşumundan başlayan; kalkınma ajansları kuruluş kanunu metinleriyle süregelen gerek yapılanma biçimleri ve temel amaçları gerekse görev ve yetki alanları gibi başlıklarda birçok tartışmaya ve eleştirel yaklaşıma konu olmuş ve günümüzde planlama gündeminin temel maddelerinden biri haline gelmiştir. Yapılan eleştiriler ve tartışmalı konular birlikte düşünüldüğünde, ülkemizdeki kalkınma ajanslarının ortak sorunlarını şu şekilde sıralayabiliriz:

-        Temel altyapıları olan İstatistiki Bölge Birimlerinin sınıflandırılmasındaki kriterlerin tutarlı değerlendirilmemesi

-        Ajansların temsiliyet yapıları bakımından katılımcı ve sivil paydaşların rollerinin yeterince ön planda tutulmadığı bir zeminde kurgulanmış olmaları

-        Gelir kaynaklarının eşitlikçi ve bölgesel gelişmeyi arttırıcı yönde dengeli dağılımının yapılmamış olması

-        İstanbul ve GAP bölgelerindeki bölgesel gelişme politikalarının üretilmesinde, ortak amaca dönük farklı aktörlerin, yetki ve görev sorumluluklarının kesişmesi

-        Gerek kuruluş kanunu metinlerinde, gerekse ortaya koydukları uygulamaya dönük altyapılarıyla “ekonomik kalkınmayı”, sosyal-çevresel ve fiziksel kalkınmayı da barındıracak şekilde bütüncül bir dille savunamıyor olması

-        Bölgesel Kalkınma Ajansı yerine Kalkınma Ajansı ismiyle kabul edilmesi, “bölge” ve “bölgesel” kavramlarının göz ardı edilmesinin hiçbir bilimsel yolla izah edilememesi

İBBS ve BKA’ların gerek oluşum süreçleri gerekse ileriye dönük uygulama dönemine ilişkin eleştiriler ve tespitler ancak ajansların uygulama alanında kalıcı ürünler ortaya koyabilmesi ile daha verimli tartışılabilecektir. Ancak genel olarak İBBS ve BKA oluşumlarının işlevsellik kazanmalarıyla birlikte, üzerinde sıkça durulan yönetsel ve işlevsel konularla ilgili düzenlemelere gidildiği takdirde, ülke geneline yayılan çok merkezli bir bölgesel/yerel merkezler ağı ve bu birimler arası koordinasyonun kurulması sağlandığında, Türkiye’de çok merkezli bölgesel tabanlı bir gelişmenin önünün açılacağı kesindir.

Ajanslar ile ilgili birçok sorunun ana kaynağı olan ve merkezi yönetimce kamuoyuna sunulan kuruluş kanunu metni, tüm eleştiriler ve sorun olarak kabul edilen konu başlıkları dikkate alınarak, yeniden gözden geçirilmeli ve gerekli düzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu’na sunulmalıdır. Birçok sorunun ana kaynağı olan kuruluş kanunu metni, günümüz eleştirilerini önceden tahmin etmiş olmalı ki, gerekli değişiklik ve düzenlemelerin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulu’na yetki kullanma imkanı da sunmuştur. Ancak asıl sorun şudur ki, sorunların yaratıcısı kurul ve diğer paydaşları, öncelikle sorunların çözümü için yarım asrı geçen ve “bölge” kavramına “bölen” gözüyle bakmayı tercih eden zihniyetin esaretinden kurtulmalı ve “insan ölçeğini ve gereklerini” keşfetmelidir.

Web design @GeNcDiNaMiK.com

Top Desktop version