Planlama.Org - Şehir Plancılarının haber portalı

Türkiye`de Bölgesel Kalkınma Ajansları

(Bölgesel) Kalkınma Ajansları’nın Türkiye’de Gelişimi

Dosyayı yayına hazırlayan: Çare Olgun ÇALIŞKAN

 

 

Bölgesel Kalkınma Ajansları`nın Türkiye`de Gelişimi

Türkiye’nin bugüne kadar kapsamlı ve başarıyla uygulanabilmiş bir bölgesel planlama çalışmasının bulunmayışı, planlama sistemi içinde bir bölge mevzuatına ya da bütüncül bir bölge planlama anlayışına sahip olmayışı, Avrupa Birliği’ne (AB) uyum sürecinin en önemli sorun başlıkları arasında yer almıştır. Ancak özellikle son 20 yılda yerel kalkınmanın ve içsel dinamiklerin etkinliğini yeniden önemseyen AB, sosyo-ekonomik kalkınma ve bölgesel dengesizliklerin çözümünde bölge ölçeğini öne çıkaran bütüncül bir politika anlayışını ortaya koyarak, bu anlayışın temel aracını da Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA) ve çeşitli uyum fonları olarak belirlemiştir. Hem Birliğe üye hem de aday ülkeleri kapsayıcı bu yeni politika anlayışı, Türkiye’nin AB’ye uyum sürecine girmesiyle birlikte planlama anlamında özellikle bölge ölçeğinde birtakım yapısal ve kurumsal düzenlemeleri gerektirmiş, Birlik çerçevelerine uygun dönüşüm ve yeniden yapılanma dönemi başlamıştır.

Bu uyum süreci içinde, AB’nin gerek Katılım Ortaklığı Belgesi uyarınca öngördüğü hususlar, gerekse yıllık ilerleme raporları kanalıyla yaptığı tespit ve değerlendirmeler, Türkiye’nin bölgesel politikalarında 2000’li yıllarda, çok merkezlilik yönünde gelişim sağlayacak çeşitli yapılanmalara gitmesini gerekli kılmıştır. Bu yapılanmalar, AB’den örnek alınan İstatistiksel Bölge Birimi Sınıflandırması (NUTS-Nomenclature of Territorial Units For Statistics) ve sonrasında kurulacak olan Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA) uygulamalarıdır.

Türkiye’deki İstatistiksel Bölge Birimleri (İBB)

Avrupa Birliği’ne detaylı veriler sunmak üzere Eurostat (Avrupa Birliği İstatistik Ofisi) tarafından 1970’li yılların ortalarında oluşturulan İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması’nın (İBBS) temel amacı; bölgesel tabanlı olacak şekilde istatistikleri toplamak, sosyo-ekonomik analizler yapmak ve topluma yönelik bölgesel politikaların çerçevesini oluşturmaktır (Yılmaz ve diğ., 2007). AB genelinde tek bir veri tabanı oluşturmak, bölgesel istatistikleri standartlaştırmak ve bunu yaparken de karşılaştırılabilir bir tablo ortaya çıkarmak için bölgelerin sahip oldukları benzer niteliklere göre oluşturulan İBBS, Türkiye’de de örnek bölge birimi uygulaması olarak kabul edilmiş ve Türkiye İstatistik Kurumu’nun (TÜİK) desteği ile Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından 2002 yılında tamamlanmıştır (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/biid/ibbs.html). Türkiye için İBBS, bölge ölçeğinde bir “ortak taban” olmakla birlikte, 2003 yılında ikincisi kabul edilen Katılım Ortaklığı Belgesi’nde kısa vadeli hedefler arasında gösterilen BKA’ların kurulmasına yönelik bir ilk ve zorunlu adımı da ifade etmektedir (Yılmaz ve diğ., 2007; DPT, 2006).

İBB sınıflandırmasında iller "Düzey 3" olarak tanımlanmış; ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus büyüklükleri dikkate alınarak "Düzey 1" ve "Düzey 2" olarak gruplandırılarak, hiyerarşik İBBS yapılmıştır (Tablo 1).
 

Tablo 1. Üç Düzeyde Yapılan İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (DPT, 2003)

Düzey 3 kapsamında her il bir İstatistiki Bölge Birimini tanımlamış olup, toplam 81 adettir. Düzey 2 İstatistiki Bölge Birimleri, Düzey 3 kapsamındaki komşu illerin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup, 26 adettir (Şekil 1). Düzey 1 İstatistiki Bölge Birimleri ise "Düzey 2" İstatistiki Bölge Birimlerinin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup, 12 adettir ve kamusal alandaki tüm bölge tabanlı çalışmalarda artık İBBS çalışması esas alınacaktır (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/biid/ibbs.html; Şekil 2).

 

Şekil 1. Düzey 2 Grubunda Yer Alan 26 İstatistiksel Bölge Biriminin Türkiye Üzerindeki Dağılımı (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/biid/ibbs.html)

 

Şekil 2. Düzey 1 Grubunda Yer Alan 12 İstatistiksel Bölge Biriminin Türkiye Üzerindeki Dağılımı (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/biid/ibbs.html)

Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA)

DPT tarafından yapılan çalışmalarda, Düzey 2 Bölgeleri birer “plan bölge” olarak kabul edilmiş ve bu doğrultuda 26 plan bölgenin kurumsallaşmasını sağlamak üzere Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın oluşturulması için çalışmalara başlanmıştır. İBB sınıflandırmasının genel olarak her ülke kapsamında üç düzeyde yapıldığı ve BKA’nın da çok istisnai ve büyük bölgeler olmadığı takdirde genelde Düzey-2 seviyesinde kuruldukları bilinmektedir (Yılmaz ve diğ., 2007). Gerek 2004-2006 yıllarını kapsayan Ön Ulusal Kalkınma Plan’ında (ÖUKP), gerekse AB Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB) içerisinde yer alan öngörülerde, Türkiye’nin bölgesel gelişme politikalarına yönelik bölge düzeyinde koordinasyonu sağlayacak ve uygulamaya dönük bir mekanizmanın kurulması gereği önemle vurgulanmıştır.

Bu yönde atılan adımların sonucundaysa, 25 Ocak 2006 tarihinde kabul edilen 5449 sayılı kanunla birlikte DPT’nin koordinatörlüğünde, ulusal kalkınma planlarına uyumlu olarak bölgesel kalkınmayı hızlandırmak, sürdürülebilirliği sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak amacıyla 26 adet İBBS-2 biriminde Bölgesel Kalkınma Ajansı kurulması hedeflenmiştir. Pilot uygulama olarak TR62 Düzey 2 Bölgesi’nde Adana ili merkez olmak üzere Adana ve Mersin illerini kapsayan Çukurova Kalkınma Ajansı ile İzmir ilini kapsayan TR31 Düzey 2 Bölgesi’nde İzmir Kalkınma Ajansı 2006 yılı içinde kurulmuştur (Yılmaz ve diğ., 2007). Bu ajanslar dışında 2008 yılı sonuna gelindiğindeyse İstanbul, Konya, Samsun, Erzurum, Van, Gaziantep, Diyarbakır ve Mardin Kalkınma Ajansları resmi olarak kurulmuş ve toplamda 26 il, kalkınma ajansı faaliyetleriyle tanışabilmiştir (Tablo 2).

 
Tablo 2. Türkiye’de kurulmuş olan Kalkınma Ajansları

Avrupa Birliği ve dünyanın diğer ülkelerinde “Bölgesel” niteliğiyle birlikte vurgulanan kalkınma ajanslarının Türkiye’deki ilk örneklerinin sadece “Kalkınma Ajansları” olarak kabul edilmesi ise yıllardır süregelen “bölgecilik” iddialarının etkisinde kalındığı izlenimini vermektedir. Çünkü DPT’nin kuruluş kanunu çalışmalarındaki taslak metinlerinde “Bölgesel Kalkınma Ajansları” olarak değerlendirilen ajansların, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) gündemine geldiğinde, sadece “Kalkınma Ajansları” adıyla tanımlanmaları uygun görülmüş ve resmi olarak bu şekilde uygulamaya konulmuştur.

Kalkınma Ajansları, her ne kadar ülkemizdeki ilk resmi BKA örnekleri olsalar da, benzer pratiklere ilk olarak Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) kapsamında 1997’de faaliyete başlayan Girişimci Destekleme ve Yönlendirme Merkezleri (GİDEM) örnek verilebilir. BKA’ların tüm fonksiyonlarını yerine getirmeseler bile, esnek politika araçlarını kullanabilen bir BKA modeli olarak tanımlanabilmektedirler (Kayasü ve Yaşar, 2002). Bölge'de yatırımların artırılması, girişimciliğin yaygınlaştırılması ve geliştirilmesi amacıyla yerli ve yabancı girişimcilere danışmanlık hizmeti vermek üzere Adıyaman, Diyarbakır, Mardin ve Şanlıurfa illerinde kurulan GAP-GİDEM’ler, özellikle imalat sanayine yönelik, küçük ve orta ölçekli işletmelerin girişimcilik, yönetsel ve operasyonel kapasitelerinin geliştirilmesi amacıyla faaliyet göstermişlerdir (http://www.gap.gov.tr/Turkish/Genel/sdurum.pdf).

 

Şekil 3. Türkiye’de kurulmuş olan Kalkınma Ajansları

Yönetim yapılanmalarını tamamlayarak iki yılı aşkın süredir faaliyette bulunan İzmir ve Çukurova Kalkınma Ajanslarının temel bölgesel çalışma faaliyetlerini, ağırlıklı olarak bölgeyi tanıtıcı faaliyetlerin organizasyonu, mali destek programları hazırlanması ve 2007-2008 dönemini kapsayan Ön Bölgesel Gelişme Planlarının hazırlanması işleri oluşturmaktadır. Bunların dışında en önemli faaliyet konularının başında ise 2009-2013 dönemini kapsayan ve bölgelerin gelişimine yön vermesi düşünülen Bölgesel Gelişme Planları gelmektedir (www.izka.org.tr; www.cka.org.tr).

Dosyamızın ilk bölümünde de belirtildiği gibi, günümüzde bölgesel gelişmenin en önemli kurumsal aracı haline gelen BKA’lar, kuruluş şekilleri, yasal statüleri ve işlevleri bakımından farklılık gösterse de, hepsinin ortak amacı, temsil ettikleri bölgenin içsel potansiyellerini yerel aktörleri de sürece dahil ederek harekete geçirmek ve bu sürecin sonunda bölgesel ekonomiyi geliştirmek ve sosyal gelişmişlik düzeyini yükseltmektir (Can ve diğ., 2007). Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de, yıllarca merkeziyetçi bir anlayışla süregelen kalkınma programları ve politikalarının bölgesel ve yerel düzeyde gerekli gelişmeyi sağlayamamış olması, AB’nin kendi bünyesinde başarıyla uyguladığı Bölgesel gelişme politikalarının ve bunun en önemli araçlarından biri olan BKA’ların sağladığı başarılı sonuçlar, BKA’ları Türkiye’nin bölgesel kalkınma anlayışındaki yapısal ve kurumsal ihtiyacına karşılık, önemli bir çözüm arayışının ifadesi kılmıştır. Ayrıca İstatistiksel Bölge Birimleri ve kalkınma ajanslarının fonksiyonel yapılanma biçimi, ülke genelinde yeni bir bölgesel yapıya geçişi gerektirmekte ve Avrupa Birliği’ne uyum sürecinin bölgesel gelişme alanındaki bu en somut yapısal değişimi, bölgesel planlama çalışmalarında daha homojen ve çok merkezliliğe daha fazla fırsat sağlayacak bir altyapıyı tarif etmektedir. 

BKA’ların 5449 sayılı kuruluş kanununda belirtilen görev ve yetkileri özetle şu şekildedir:

-         Yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına teknik destek sağlamak

-         Bölgesel plan ve programların uygulanmasını sağlayacak faaliyetlere ve projelere destek olmak, izlemek ve DPT’ye bildirmek

-         Bölgede kapasite geliştirilmesine destek olmak

-         Bölgede kamu kesimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarınca yürütülen projeleri izlemek

-         Kamu kesimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları arasında işbirliğini geliştirmek

-         Bölge plan ve programlarına uygun olan kaynakları kullanmak ve kullandırmak

-         Bölge kaynak ve olanaklarını tespit etmek, sosyal gelişmeyi hızlandırmak ve rekabet gücünü arttırmaya yönelik araştırmaları desteklemek

-         Bölgenin iş ve yatırım imkanlarının ulusal ve uluslar arası tanıtımını yapmak

-         Bölgede yatırımcıları ruhsat ve izin işlemlerini takip ve koordine etmek

-         Küçük ve orta ölçekli girişimcileri çeşitli yollarla desteklemek

-         Türkiye’nin katıldığı uluslar arası programların tanıtımını yapmaktır (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/kalkinmaajans/5449SayiliKanun.pdf).

 

Kalkınma Ajanslarının Yönetim Yapısı ve Gelir Kaynakları

Kalkınma ajanslarının kanunda tarif edilen teşkilat yapılarını Kalkınma Kurulu, Yönetim Kurulu, Genel Sekreterlik ve Yatırım Destek Ofisleri oluşturmaktadır. Kalkınma Kurulu; bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak, bölgedeki kamu kurum ve kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek üzere, illerin dengeli temsilini sağlayacak şekilde en fazla 100 üyeden oluşan ve ajansı yönlendirecek olan kuruldur. Senede en az 2 defa toplanacak kurulun görevleri, Yönetim Kurulu’nda bulunacak özel kesim ve sivil toplum kuruluş temsilcilerini belirlemek, yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını değerlendirmek, Yönetim Kurulu’na tavsiyelerde bulunmak, toplantı sonuçlarını bildiri olarak yayınlamak ve DPT’ye raporlamaktır. 

Ajansın karar organı olan Yönetim Kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde Vali, Büyükşehir Belediye Başkanı, İl Genel Meclisi Başkanı, Sanayi Odası Başkanı, Ticaret Odası Başkanı ile Kalkınma Kurulu tarafından özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarından seçilen 3 temsilciden oluşmaktadır. Birden fazla ilden oluşan bölgelerde Yönetim Kurulu il Valileri, Büyükşehir Belediye Başkanları veya büyükşehir olmayan yerlerde İl Merkez Belediye Başkanları, İl Genel Meclisi Başkanları ve her ilden bir kişi olmak koşuluyla Ticaret ve Sanayi Odası Başkanları’ndan oluşmaktadır. Yönetim Kurulu’nun başkanlığını tek ilden oluşan bölgelerde Vali, çok ilden oluşan bölgelerde ise ilk sene merkezin kurulduğu ilin Valisi olmak üzere takip eden yıllarda alfabetik sıraya göre ve birer yıl dönüşümle diğer illerin valileri üstlenmektedir. Ayda en az 1 defa toplanacak olan Kurul’un görevleri; bütçeyi onaylamak ve DPT’ye göndermek, yıllık çalışma programını kabul etmek ve DPT’ye bildirmek, hizmet alımına karar vermek, Genel Sekreterlik tarafından sunulan programları ve yardımları onaylamak, bağış ve hibeleri kabul etmek, personelin işe alımına veya işine son verilmesine karar vermek, Genel Sekreteri ve yetkilerini belirlemektir. Ayrıca Yönetim Kurulu gerekli gördüğü hallerde sınırlarını açıkça belirtmek koşuluyla, bu yetkilerinin bir kısmını Genel Sekreter’e devredebilir.

Ajansların icra organı ise Genel Sekreterliktir. Genel Sekreter, Yönetim Kurulu’na karşı sorumludur ve Genel Sekreterlik ile Yatırım Destek Ofisleri’nin en üst amiri konumundadır. Genel Sekreter’in görevleri; Yönetim Kurulu kararlarını uygulamak, bütçeyi hazırlamak ve sunmak, ajansın gelirlerini toplamak ve harcamalarını yapmak, bölgede kapasite geliştirici faaliyetlerde bulunmak, Yönetim Kurulu’na mali destek önerilerinde bulunmak, desteklenen projeleri izlemek, denetlemek ve raporlamak, diğer ajanslarla işbirliğini geliştirmek, yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına destek vermek, yurtiçi veya yurtdışı temaslarda bulunmak ve Yönetim Kurulu’nun devrettiği yetkileri kullanmaktır.

Yatırım Destek Ofisleri, bölge illerinde Yönetim Kurulu kararı ile kurulan, biri koordinatör olmak üzere en fazla 5 uzmandan oluşan, Genel Sekreterlik’e bağlı ve tamamen ücretsiz hizmet veren yerel birimlerdir. Yatırım Destek Ofisleri’nin görevleri; yatırımcıların ruhsat ve izin işlerini takip etmek, yatırımcıya bilgi vermek ve yol göstermek, başvurular hakkında ön inceleme yapmak ve tüm bu faaliyetlerini Valilik ve Genel Sekreterlik’e bildirmektir.

Ajansların gelir kaynaklarına bakıldığında, ağırlıklı olarak çeşitli kurumların gelirlerinden aktarılacak oransal paylar ve hibe yardımlar öne çıkmaktadır. Bu kaynaklardan en önemlisi, ajansların toplam gelirlerinin yarısından fazlasını sağlayacağı öngörülen, genel bütçeden ayrılacak paydır ve her bir ajansa nüfus, gelişmişlik düzeyi ve performans ölçütlerine göre dağıtılacaktır. Diğer bir önemli kaynak ise; bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden, bölgedeki il özel idareleri için cari yıl bütçesinden aktarılacak paydır. Bunlara ek olarak bölgedeki ticaret ve sanayi odalarından, bir önceki yıl için kesinleşmiş bütçe gelirlerinin %1’i, Avrupa Birliği ve uluslar arası fonlardan sağlanacak kaynaklar, ulusal ve uluslar arası kuruluşların yapacağı bağış ve yardımlar, faaliyet gelirleri ve bir önceki yıldan devreden gelirler ajansların diğer finansman kaynaklarını oluşturmaktadır (Yılmaz ve diğ., 2007).

Kalkınma Ajanslarına Yönelik Tartışmalı Konular ve Eleştirel Yaklaşımlar

Hem İBB sınıflandırmasının hem de BKA’ların bölgesel politikaların geliştirilmesi ve kalkınma stratejisi yaratma gereğiyle hayata geçirilmesi, ülkemiz için olumlu bir gelişme olarak kabul görürken, beraberinde getirdiği bir takım endişe ve eleştiriler de tartışma konusu olmuştur. Özellikle son kurulan ajanslardan İstanbul Kalkınma Ajansı’nın yönetim yapılanması ve İstanbul’un finans merkezi olması hedefiyle yola koyulması, dikkatlerin diğer yeni ajanslardan çok bu kente çekilmesine yol açmıştır. Geldiğimiz bu noktadan hareketle, ülkemiz ve dünya gerçekleriyle bir arada düşünüldüğünde İstatistiksel Bölge Birimleri ve Kalkınma Ajansları’na yönelik temel endişe ve eleştiriler şu şekilde özetlenebilir:

* İstatistiksel Bölge Birimleri’nin tanımlanmasında kullanılan nüfus, bölgesel kalkınma planları, illerin sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralaması, temel istatistiki göstergeler ve coğrafi konum gibi temel faktörlerin, bugün için yeniden gözden geçirildiğinde, İstatistiksel Bölge Birimi ayrımlarının kendi içinde birtakım tutarsızlıklar taşıdığı anlaşılmaktadır. Özellikle Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın kurulacağı Düzey 2 birimlerinin merkez kentleri ile bulundukları düzey içindeki diğer kentler arasında ortaya çıkan bu durum, 26 adet Düzey 2 biriminin 7’sinde (Aydın, Trabzon, Malatya, Erzurum, Şanlıurfa, Mardin ve Ağrı Alt Bölgeleri) net olarak gözlemlenebilmektedir. Bu 7 birimin her birinde, sosyo-ekonomik gelişmişlik, temel istatistiki göstergeler ve çevresel bağlantılar yönünden üstün kentlerin, merkez kent olarak kabul edilmemiş olması ve asıl belirleyici kriterin il nüfusları olması bu konudaki tartışmaların kaynağını oluşturmuştur. Örneğin;

TRA2-Ağrı Alt Bölgesi’nde merkez kent olarak belirlenen Ağrı ili sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralamasında 81 il içinde 80. sırada yer alırken, diğer tüm iller görece üstün niteliktedirler (Tablo 3). Bu durum kent merkezleri arasındaki benzer bir gelişmişlik sıralamasında –Ardahan Merkez dışında- da aynıdır (Tablo 4). 

Tablo 3. Ağrı Alt Bölgesi ve İllerinin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamaları, 2003 (DPT, 2003)

 

 

 Tablo 4. Ağrı Alt Bölgesinde Merkez İlçelerin 81 İl ve 872 İlçe İçerisindeki Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Durumu (DPT, 2004)

* Yerele ve bölgeye odaklanan bir rekabet süreci tariflenirken, bu rekabet ortamına uyum sağlayabilen bölgelerin öne çıkması, uyum sağlayamayanlarınsa geri planda kalması, küreselleşmenin coğrafi alanlarda yarattığı eşitsizliklerin artması gibi güçlü olasılıklar doğurmaktadır (Erzi, 2005; Bal, 2007; Yılmaz ve diğ., 2007).

* Kuruluş amaçları arasında bölgeler arası gelişmişlik farklılıklarının azaltılması olan Kalkınma Ajansları’nın, kendini eşitsizlikler üzerinden var eden küreselleşme sistemi içinde nasıl duracağı ve bir yanda birbiriyle yarışan bölgeleri var ederken, diğer yandan bölgeler arasındaki farklılıkların nasıl eritileceği, merak konusu olmaktadır (Erzi, 2005; Bal, 2007).

* Örgütlenme yapısı bakımından kamu, özel sektör ve STK biçiminde üçlü bir yapıda, devletin düzenleyici olması beklenirken, sermayeyi elinde bulunduran yerli ve yabancı özel sektörün, yatırımlara yön verici olması ve kamu yararını ne ölçüde gözeteceği önemli bir soru işareti doğurmaktadır. Geçmiş tecrübeler, sermayenin bu süreçte yön verici olacağını, diğer taraftan yönetsel aktörlerin her koşulda eşit temsil imkanına sahip olamayacağını göstermektedir (Bal, 2007).

* Tabandan tavana bir yerel örgütlenmenin ifadesi olarak ortaya çıkan Kalkınma Ajansları’nın merkezi yönetim ile bağının net bir biçimde tariflenmediği ve yasada DPT tarafından koordine edilen taşra birimleri olarak aktarılması, hem yaratabileceği yetki karmaşası, hem de sürecin aktörler tarafından istenilen yöne çekilebilmesine olanak verecek açık kapılar barındırmaktadır (Güler 2006; Alıcı 2006, Akt: Bal, 2007; Erzi, 2005).

*  Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın kuruluş kanunu metinlerinde “bölge” kavramının pek çok kez kullanılmasına rağmen, kanun başlığından (5449 Nolu Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun) düşürülmesi ise, bölge kavramının demokratik bir biçimde ele alınmadığı eleştirilerini doğurmakta ve ülkede AB dayatmalı bir eyalet sistemi gayreti olduğu şüphelerini dillendirmektedir. Ancak bu yöndeki eleştirilerin planlama anlayışından kopuk, salt siyaset tabanlı bir zeminde ifade edilmesi, yetersiz bir ifade şekli olarak da düşünülmektedir.

*  Günümüz Türkiye Planlama Hiyerarşisi içinde her plan, eğer bir üst planı “varsa” ona uymak zorunda ve eğer “yoksa” bağımsız bir şekilde ele alınabilmektedir. Hiyerarşiyi temelinden sarsan bu “keyfilik” imkanı nedeniyle ve bölge ölçeğinde gelişmenin sürekli ötelenen bir planlama adımı olarak idare edildiği merkezi yönetim anlayışı içinde, bölge planları ile benzer bir misyon yüklenen Kalkınma Ajansları’nın bölgesel gelişme politikalarının nasıl bir arada faaliyet göstereceği sorusu, yanıt bekleyen temel sorulardan biridir.

Fiziki ve sosyal avantajlara sahip bölgelerde kurulacak Kalkınma Ajansları’nın gelir, bilgi birikimi, yeterli teknik personel ve politik güç gibi birçok avantaja sahip olacakları ve oluşacak yapısal güçleri düşünüldüğünde, kuruldukları bölgelerin zamanla daha da çekici hale gelmesi kaçınılmazdır. Bunun sonucunda tıpkı kalkınmada öncelikli yöreler ve teşvik politikalarında olduğu gibi; yatırımcı, kendisine birçok kolaylık sağlanmasına rağmen dezavantajlı bölgelere gitmek istemeyecektir. Bunlar arasında dezavantajlı bölgelerde yatırım gerçekleştirecek olanların çeşitli teşvikleri de arkasına almasına rağmen, diğer bölgeler ile rekabet etmekte çok zorlanacağı açıktır (Yılmaz ve diğ., 2007). Böylece, başta İstanbul ve İzmir Kalkınma Ajansları olmak üzere, bölgesel gelişmede hız kazanacak yapılanmalar gelişmiş kent merkezleri ve yakın çevrelerinde görülecektir.

Ajansların gelir kaynaklarından sadece merkezi bütçeden ayrılan kısmı nüfus, gelişmişlik düzeyleri ve performans değerlendirmesi ölçütlerine göre paylaştırılacaktır. Ölçütlerin dengeyi sağlayacak yeterlilikleri olsa bile; Türkiye üzerinde bu ölçütlere konu olan değerlerin dengesiz dağılımının çeşitli zorlukları ortaya çıkartacağı düşünülmektedir. Örneğin; ülkenin en gelişmiş bölgesi olan İstanbul İli’nin tek başına kuracağı Kalkınma Ajansı’nın hizmet edeceği nüfus, en geri kalmış bölgeler olan Doğu ve Güneydoğu Anadolu’da kurulacak 7 ajansın hizmet edeceği toplam nüfusla neredeyse aynıdır. Gelişmişlik düzeyi ölçütüne göre denge sağlanmaya çalışılırken, nüfus ölçütünün bu durumu bozma tehlikesi her halükarda olasıdır (Yılmaz ve diğ., 2007).

Kalkınma Ajansları’nın diğer gelir kaynaklarını sağlayacak olan Belediyeler, il özel idareleri, sanayi ve ticaret odaları ve çeşitli fonlardan gelecek kaynaklar ortak bir havuzda toplanıp çeşitli ölçütler esas alınarak dağıtılmayacak, doğrudan bulunduğu yörenin bağlı olduğu ajansa aracısız olarak aktarılacağından, geri kalmış bölgelerdeki ajansların kamu kaynaklı gelirleri, gelişmiş bölgelere oranla oldukça düşük kalacaktır. Ayrıca kanunun verdiği yetkilerle, çeşitli faaliyetlerden gelir elde edecek ajanslardan gelişmiş bölgelerde olanlarının, güçlü uluslar arası ilişkileri sayesinde çeşitli fonlardan alacakları paylar da kamu kaynaklı gelirlerine eklenince, diğer bölge ajansları ile aralarında azımsanmayacak bir gelir farkı oluşacaktır. Bu şekilde ortaya konacak bir gelir dağılımının; ajansların gelişmişlik farklılıklarını azaltıcı değil, aksine körükleyici etki yaratacağı açıkça görülmektedir (Yılmaz ve diğ., 2007).

*  Ajansların genel yapılarına bakıldığında bazı temsil sorunları göze çarpmaktadır. Tek ilden oluşan bölgelerdeki ajanslarda sivil kesimi temsil için Yönetim Kurulu’na seçilecek üye sayısı 3 olarak belirlenmekte, fakat özel sektör ile sivil toplum kuruluşları arasında nasıl paylaşılacağı belirtilmemektedir. Özel sektörün bir şekilde ticaret ve sanayi odaları vasıtasıyla temsil edildiği kabulünden yola çıkılırsa, söz konusu 3 üyenin de özel sektörden seçilmesi durumunda sivil toplumun temsil edilemeyeceği bir yapı ile karşılaşmak mümkündür. Çok ilden oluşan bölgelerdeki ajanslarda ise Yönetim Kurulu’nda özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarını temsilen kimse bulunmamaktadır. Bu noktada odaların veya meslek örgütlenmelerinin sivil toplum kuruluşu olarak algılanması yüzünden sivil toplumun çok ilden oluşan yapılarda temsil edilemeyeceği gerçeği ortaya çıkmaktadır. Bu durum, kalkınma ajanslarının yapılandırılmasında ekonomi ağırlıklı bir temsil sisteminin benimsenmiş olduğunu ortaya koymaktadır (Yılmaz ve diğ., 2007). Benzer bir durum, ajansların kuruluş kanunu metinlerinde sosyo-kültürel ve ekonomik gelişmeyi kendi içinde barındıran “bölgesel kalkınma” ifadesi yerine “ekonomik kalkınma” vurgusuna yer verilmesiyle su yüzüne çıkmaktadır. Bu vurgu sadece planlamanın yerel dinamiklerinden toplumsal ve çevresel değerleri göz ardı etmekle kalmayıp, bütüncül bir bölgesel kalkınmadan çok, içsel büyümenin yatırımcı çekmek ve uluslar arası fonlardan yararlanmak adına kullanılacağı düşüncesini yaratmaktadır. Kanun metninde “sosyal gelişme” kavramından sadece bir kez bahsedilmesi, “çevre” veya “doğa” kavramlarına ise hiç yer verilmemiş olması, bu düşünceyi kuvvetli kılan göstergelerdir.

*  Kalkınma ajansları kuruluş kanununda yapılan bir değişiklikle GAP Bölge Kalkınma İdaresi, kendi bölgesinde kurulacak üç kalkınma ajansının (Gaziantep, Diyarbakır ve Mardin Kalkınma Ajansları) koordinasyonundan da sorumlu olacak ve DPT’nin belirleyeceği usul ve esaslara göre bu görevini yürütecektir. Geçtiğimiz günlerde her üç ajansın da kurulduğu düşünüldüğünde, bölgedeki kalkınma ajanslarının üzerinde yetkin bir yapı daha olacak ve bölgedeki GAP faaliyetlerinin kalkınma ajansları ve GAP Bölge Kalkınma İdaresi arasında nasıl paylaşılacağı ve uygulanacağı yanıt arayan en önemli sorulardan biri olacaktır. Merkezi ve yerel yönetimler arasında konumlanan Kalkınma Ajansları’nın üzerinde yer alan bu yeni İdare ile birlikte hareket kabiliyetlerinin de sınırlanacağı düşünülmektedir. Ayrıca benzer bölgesel gelişme planlarının yapıldığı DAP (Doğu Anadolu Ana Planı) ve DOKAP (Doğu Karadeniz Ana Planı) bölgelerinde de, benzer üst yapılanmaların düşünülmesi kaçınılmazdır. Sonuçta bu tip bir yapılanma, benzer bölgesel planlama çalışması yapılmamış bölge birimlerinde kurulacak Kalkınma Ajansları’nın yapılanmaları ile farklı gelişeceğinden, ülkemizdeki kalkınma ajansları kendi içinde tutarlılığını yitirecek bir yapılanma modeliyle, eleştirilerin odağında yer alacaktır. Bu nedenle, İBBS-II düzeyinde kurulacak ajansların kendi aralarında koordinasyonunu sağlamak amacıyla; sadece GAP bölgesinde değil, Türkiye’nin tamamında İBBS-I düzeyinde kurulacak bölgesel yapılar, DPT’nın dengesiz kalkınma sorununa getireceği etkin çözümlerin uygulanmasında ve ajansların birbirleriyle gereksiz rekabetinin engellenmesinde büyük katkılar sağlayabilir (Yılmaz ve diğ., 2007).

*  Kalkınma Ajansları Kanunu’nun neden olduğu farklı yapılanmalardan bir diğeri ise yine İstanbul’da kurulmuş olan ajanstır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun İstanbul ve Kocaeli’ne özel olarak getirdiği düzenlemeyle, bu illerdeki büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırı olarak belirlenmiştir. Bunun sonucunda İstanbul İl Özel İdaresi, 5302 sayılı Kanun’da tanımlanan görevlerinden belediye sınırı dışındakileri İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne devretmek zorunda kalmıştır. Ancak; hem İl Özel İdaresi’nin, hem de Büyükşehir Belediyesi’nin faaliyet alanının tüm il sınırını kapsaması, ikili bir yapı oluşturmuştur. Bunlara ek olarak İstanbul il sınırları içerisinde yetkili olacak ve bu iki kurumun da üzerinde yer alacak İstanbul Bölgesel Kalkınma Ajansı’nın kurulması, ortaya üçlü bir yapı çıkaracaktır.  İstanbul il sınırı içerisinde farklı kanunlarla çeşitli yetkilere sahip olmuş üç kurum arasında iyi bir işbirliği ve koordinasyon olmazsa, büyük bir yetki karmaşasının çıkması kuvvetle muhtemeldir (Yılmaz ve diğ., 2007). Özellikle planlama anlamında Stratejik, Bölge ve üst ölçekli fiziki planların hazırlanmasında üretilecek İstanbul özelindeki bölgesel politikaların, hangi görev paylaşımlarıyla yapılacağı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi, İstanbul Kalkınma Ajansı ve ilgili bakanlıklar arasında çözüm bekleyen diğer bir önemli problem başlığı olarak öne çıkmaktadır.

Kalkınma ajansları ülke genelinde her ne kadar homojen bir yapıda ve dengeli bir şekilde dağılmış olsalar da, İstatistiki Bölge Birimlerinin oluşumundan başlayan; kalkınma ajansları kuruluş kanunu metinleriyle süregelen gerek yapılanma biçimleri ve temel amaçları gerekse görev ve yetki alanları gibi başlıklarda birçok tartışmaya ve eleştirel yaklaşıma konu olmuş ve günümüzde planlama gündeminin temel maddelerinden biri haline gelmiştir. Yapılan eleştiriler ve tartışmalı konular birlikte düşünüldüğünde, ülkemizdeki kalkınma ajanslarının ortak sorunlarını şu şekilde sıralayabiliriz:

-        Temel altyapıları olan İstatistiki Bölge Birimlerinin sınıflandırılmasındaki kriterlerin tutarlı değerlendirilmemesi

-        Ajansların temsiliyet yapıları bakımından katılımcı ve sivil paydaşların rollerinin yeterince ön planda tutulmadığı bir zeminde kurgulanmış olmaları

-        Gelir kaynaklarının eşitlikçi ve bölgesel gelişmeyi arttırıcı yönde dengeli dağılımının yapılmamış olması

-        İstanbul ve GAP bölgelerindeki bölgesel gelişme politikalarının üretilmesinde, ortak amaca dönük farklı aktörlerin, yetki ve görev sorumluluklarının kesişmesi

-        Gerek kuruluş kanunu metinlerinde, gerekse ortaya koydukları uygulamaya dönük altyapılarıyla “ekonomik kalkınmayı”, sosyal-çevresel ve fiziksel kalkınmayı da barındıracak şekilde bütüncül bir dille savunamıyor olması

-        Bölgesel Kalkınma Ajansı yerine Kalkınma Ajansı ismiyle kabul edilmesi, “bölge” ve “bölgesel” kavramlarının göz ardı edilmesinin hiçbir bilimsel yolla izah edilememesi

İBBS ve BKA’ların gerek oluşum süreçleri gerekse ileriye dönük uygulama dönemine ilişkin eleştiriler ve tespitler ancak ajansların uygulama alanında kalıcı ürünler ortaya koyabilmesi ile daha verimli tartışılabilecektir. Ancak genel olarak İBBS ve BKA oluşumlarının işlevsellik kazanmalarıyla birlikte, üzerinde sıkça durulan yönetsel ve işlevsel konularla ilgili düzenlemelere gidildiği takdirde, ülke geneline yayılan çok merkezli bir bölgesel/yerel merkezler ağı ve bu birimler arası koordinasyonun kurulması sağlandığında, Türkiye’de çok merkezli bölgesel tabanlı bir gelişmenin önünün açılacağı kesindir.

Ajanslar ile ilgili birçok sorunun ana kaynağı olan ve merkezi yönetimce kamuoyuna sunulan kuruluş kanunu metni, tüm eleştiriler ve sorun olarak kabul edilen konu başlıkları dikkate alınarak, yeniden gözden geçirilmeli ve gerekli düzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu’na sunulmalıdır. Birçok sorunun ana kaynağı olan kuruluş kanunu metni, günümüz eleştirilerini önceden tahmin etmiş olmalı ki, gerekli değişiklik ve düzenlemelerin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulu’na yetki kullanma imkanı da sunmuştur. Ancak asıl sorun şudur ki, sorunların yaratıcısı kurul ve diğer paydaşları, öncelikle sorunların çözümü için yarım asrı geçen ve “bölge” kavramına “bölen” gözüyle bakmayı tercih eden zihniyetin esaretinden kurtulmalı ve “insan ölçeğini ve gereklerini” keşfetmelidir.

 

KAYNAKÇA

 

Bal, E., 2007. Küresel Rekabette Yeni Yerel Duraklar: Kalkınma Ajansları, 12. Ulusal Bölge Bilimi/Bölge Planlama Kongresi, İTÜ Mimarlık Fakültesi, İstanbul, 25-26 Ekim, s. 165-171.

Can, E.; Saylan, S. ve Köseoğlu, D., 2007. Türkiye ‘de Bölgesel Kalkınma Politikası Olarak Kalkınma Ajanslarının Rolü ve Önemi, 12. Ulusal Bölge Bilimi/Bölge Planlama Kongresi, İTÜ Mimarlık Fakültesi, İstanbul, 25-26 Ekim, s. 149-156.

Devlet Planlama Teşkilatı, 2003. İstatistiki Bölge Birimleri Sıralaması

Devlet Planlama Teşkilatı, 2004. İlçelerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması Araştırması, Ankara.

Devlet Planlama Teşkilatı, 2006. Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) Bölgesel Gelişme Politikaları ve AB’ye Ekonomik Sosyal Uyum Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara.

Erzi, G., 2005. Yeni Bölgecilik Akımı ve Bölgesel Kalkınma Ajansları, 8. Kasım Dünya Şehircilik Günü 29. Kolokyumu Planlamada Yeni Politika ve Stratejiler Riskler ve Fırsatlar, İTÜ Mimarlık Fakültesi, İstanbul, 7-9 Kasım, s. 25-35.

Kayasü, S. ve Yaşar, S. S., 2002 Değişen Bölge Kavramı ve Bölgesel Ekonomik Kalkınma: Bölgesel Kalkınma Ajansları, 10. Ulusal Bölge Bilimi/Bölge Planlama Kongresi, İstanbul Teknik Üniversitesi Mimarlık Fakültesi, İstanbul, 17-18 Ekim, s. 69-80.

Yılmaz, S.; Dericioğlu, T.; Elliott, I.A. ve Özden, M.S., 2007. Kalkınma Birliklerinden Kalkınma Ajanlarına Yönelirken, 12. Ulusal Bölge Bilimi/Bölge Planlama Kongresi, İTÜ Mimarlık Fakültesi, İstanbul, 25-26 Ekim, s. 157-163.

http://www.dpt.gov.tr/bgyu/kalkinmaajans/5449SayiliKanun.pdf

http://www.gap.gov.tr/Turkish/Genel/sdurum.pdf

http://www.dpt.gov.tr/bgyu/biid/ibbs.html

http://www.izka.org.tr

http://www.cka.org.tr

 

Web design @GeNcDiNaMiK.com

Top Desktop version